自從1997年出現亞洲金融危機以來(lái)，亞洲地區以項目融資方式建設大型基礎設施項目受到了很大影響。近幾年，在亞洲地區最受?chē)H資本市場(chǎng)關(guān)注的BOT項目，只有北京第十水廠(chǎng)項目。從1999年初國家計委同意北京第十水廠(chǎng)項目通過(guò)國際公開(kāi)招標融資以來(lái)，在經(jīng)歷了很多波折后，目前項目談判已經(jīng)結束。日本三菱商事株式會(huì )社和英國安格力安水務(wù)公司贏(yíng)得了該項目。北京第十水廠(chǎng)項目的經(jīng)驗在國內受到了廣泛關(guān)注和重視，吸引了很多人士前去調研。針對廣大讀者關(guān)心的問(wèn)題，如我國的BOT項目有哪些經(jīng)驗可以借鑒、BOT項目可以為政府解決哪些問(wèn)題、如何有效運作BOT項目、政府應該為BOT項目提供哪些條件或承擔哪些風(fēng)險、BOT項目的前景如何等，大岳咨詢(xún)公司將結合北京第十水廠(chǎng)項目的經(jīng)驗，用一年的時(shí)間（共十二期），以講座的形式進(jìn)行回答，與讀者共同探討解決基礎設施融資的有效途徑。
在本講中，我們首先簡(jiǎn)要介紹我國的幾個(gè)BOT項目，總結這些項目的經(jīng)驗，并對BOT項目的前景進(jìn)行預測。在以后的各講中，我們將全面介紹BOT項目的運作經(jīng)驗和技巧，為廣大讀者運作BOT項目提供參考。
1 BOT項目實(shí)施回顧
中國第一個(gè)基礎設施BOT項目是深圳的沙角B電廠(chǎng)，1984年由香港合和實(shí)業(yè)公司投資建設，已于項目特許期結束后由投資人移交給當地公司，在國際BOT領(lǐng)域是一個(gè)較典型的案例，經(jīng)常被國際BOT專(zhuān)家引用。由于該項目是在改革開(kāi)放初期運作的，所以項目結構比較簡(jiǎn)單，加上國內缺乏BOT的經(jīng)驗，造成了一些遺留問(wèn)題。雖然該項目開(kāi)創(chuàng )了中國基礎設施融資的新途徑，但并沒(méi)有使BOT在國內得到推廣。
1994年，中國政府開(kāi)始研究BOT方式。1995年8月，國家計委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權項目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，為國內運作BOT項目提供了法規依據。同時(shí)，國家計委選擇了廣西來(lái)賓B電廠(chǎng)、成都第六水廠(chǎng)、長(cháng)沙電廠(chǎng)和廣東淀白高速公路等項目作為BOT試點(diǎn)項目，標志著(zhù)中國B(niǎo)OT項目進(jìn)入了規范運作的發(fā)展階段。
到目前為止，各地政府已經(jīng)運作了四個(gè)比較典型的BOT項目，即廣西來(lái)賓B電廠(chǎng)、成都第六水廠(chǎng)、長(cháng)沙電廠(chǎng)和北京第十水廠(chǎng)。前三個(gè)項目屬于國家計委牽頭實(shí)施的BOT試點(diǎn)項目，第十水廠(chǎng)屬于試點(diǎn)項目結束后由地方政府運作的第一個(gè)BOT項目。來(lái)賓B電廠(chǎng)和成都水廠(chǎng)項目都已經(jīng)成功完成融資和建設工作，并且已經(jīng)開(kāi)始運營(yíng)。長(cháng)沙電廠(chǎng)項目由于前幾年中國電力市場(chǎng)逆轉，融資失敗。第十水廠(chǎng)項目的招標和談判工作已經(jīng)結束，中標人正在進(jìn)行融資和報批工作。
2 BOT項目的經(jīng)驗總結
總結1995年以來(lái)的四個(gè)典型BOT項目（有關(guān)項目的具體內容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經(jīng)驗：
·通過(guò)招標方式選擇投資人，使項目的運作規范、有序
國內絕大多數外商直接投資項目，是由項目業(yè)主與投資人或債權人直接進(jìn)行談判，運作程序（尤其是中方對外方而言）缺乏透明度和比較明確的法律保障和信用支持。
上述四個(gè)項目都是通過(guò)招標方式選擇項目的股本投資人，設計項目結構、落實(shí)項目條件、編寫(xiě)招標文件、招標評標、融資要求、中標后的程序等運作過(guò)程，全部按照國際慣例進(jìn)行，保證了項目的運作規范、有序，為項目最終能夠順利執行打下了堅實(shí)的基礎。
·專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司扮演著(zhù)十分重要的角色
各項目都聘請了專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司作為招標顧問(wèn)（或融資顧問(wèn)），為政府（或招標人）提供從項目結構設計到正式簽約的全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)，以彌補招標辦公室人員經(jīng)驗和專(zhuān)業(yè)知識的不足。專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司充分發(fā)揮他們在國際招投標、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，使項目結構設計更加嚴謹和符合國際慣例，更易于被中方政府和外國投資人接受�？梢赃@么說(shuō)，如果一開(kāi)始就聘請一個(gè)好的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司，那么項目就已經(jīng)成功了一半。
·成立專(zhuān)門(mén)的招標機構可加強政府內部協(xié)作
各地政府都為項目成立了由主管領(lǐng)導牽頭的招標委員會(huì )（招標委員會(huì )的成員包括了有關(guān)主管部門(mén)的領(lǐng)導），并設立臨時(shí)性的執行機構（招標辦公室），指定了得力人員擔任招標辦公室主任。由于BOT項目往往涉及立項審批、土地、財稅、物價(jià)、行業(yè)主管等諸多問(wèn)題，在發(fā)布招標文件之前，需要有關(guān)主管部門(mén)對各自負責的與項目有關(guān)的行政事項進(jìn)行研究和審查，只有得到書(shū)面同意或認可之后，項目基本條件才能基本落實(shí)。主管部門(mén)的領(lǐng)導組成招標委員會(huì )，在項目工作會(huì )議上專(zhuān)門(mén)研究項目存在的問(wèn)題和困難，并由招標辦公室負責落實(shí)招標委員會(huì )做出的決定，將大大降低前期工作的復雜程度和難度，有利于加快前期工作進(jìn)度。
·通過(guò)招標方式運作BOT項目，具有很高的成功率
通過(guò)招標方式運作BOT項目，項目基本條件能夠十分明確地得以落實(shí)，并被寫(xiě)入項目協(xié)議和合同中，對協(xié)議雙方都具有約束力，招標過(guò)程規范、公平，項目建設、運營(yíng)管理和期滿(mǎn)后處理的規定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執行，因此使BOT項目具有很高的成功率。上述四個(gè)BOT項目，除長(cháng)沙電廠(chǎng)項目由于電力市場(chǎng)逆轉而失敗外，其它三個(gè)項目全部取得了成功。如此高的成功率是在中國出現過(guò)的任何其它融資方式都無(wú)法比擬的。
·政府在BOT融資活動(dòng)中始終處于主動(dòng)地位
在上述四個(gè)BOT項目中，參與每個(gè)項目競爭的聯(lián)合體都超過(guò)了5個(gè)，而且都是著(zhù)名跨國公司，他們之間的激烈競爭使得各自在不同程度上降低條件和要價(jià)，從而使政府在融資活動(dòng)中處于主動(dòng)和有利地位。與在不規范融資方式（輕視前期工作）下政府所處的被動(dòng)局面相比，可以說(shuō)BOT方式使國內融資水平上了一個(gè)臺階，甚至可以說(shuō)是在基礎設施融資領(lǐng)域變被動(dòng)融資為主動(dòng)融資的一場(chǎng)革命。
·降低產(chǎn)品價(jià)格，減輕政府的財政負擔，提高技術(shù)和管理水平，
由于招標帶來(lái)的激烈競爭大大降低了產(chǎn)品價(jià)格，使最終用戶(hù)受益，也減輕了政府的財政負擔。來(lái)賓B電廠(chǎng)等三個(gè)成功項目的標的可以很清楚地說(shuō)明這一點(diǎn)。同時(shí)，投資人為降低項目的建設投資和運營(yíng)管理成本，總是采用最為合理的設計方案和運營(yíng)維護方案，提高了項目的技術(shù)含量，為國內其他同類(lèi)項目提供了學(xué)習和借鑒的機會(huì )。
三個(gè)成功項目的招標主要標的（價(jià)格）見(jiàn)下表：
| |
來(lái)賓項目 |
成都項目 |
北京項目 |
| 招標前預測（約） |
0.6元/kwh |
1.5元/t |
2.6元/t |
| 招標結果（約） |
0.4元/kwh |
0.9元/t |
1.4元/t |
| 來(lái)源：對參與項目的有關(guān)專(zhuān)家的調研結果。 |
·為政府進(jìn)行基礎設施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗
利用BOT方式吸收外商直接投資建設基礎設施項目，完全建立在通過(guò)商業(yè)原則來(lái)實(shí)現政府和社會(huì )目的的基礎上，因此這些項目的成功經(jīng)驗，無(wú)疑將為當地基礎設施商業(yè)化改革提供許多實(shí)實(shí)在在的經(jīng)驗。另外，通過(guò)進(jìn)行國際融資招標，為上述四個(gè)項目所在的省市培養了一批專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，由于每個(gè)項目的招標過(guò)程都受到國際資本市場(chǎng)的關(guān)注，從而提高了四省市尤其是西部地區省市的國際知名度。
·前期工作周期長(cháng)、費用高
三個(gè)項目從資格預審到開(kāi)工建設的時(shí)間（即前期工作周期）都在二年以上，前期費用都在2000萬(wàn)元以上（由政府墊付，中標人中標后返還）。與財政投資的方式相比，BOT項目前期工作周期長(cháng)、前期費用略高。但是，與產(chǎn)品價(jià)格低、減輕政府財政負擔和提高項目技術(shù)水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長(cháng)和前期費用高的代價(jià)是非常值得的。
3 國內基礎設施投融資形勢分析
關(guān)于基礎設施投融資形勢，可以查詢(xún)的資料比較多，這里只粗略分析與BOT相關(guān)的情況。
由于近年中國經(jīng)濟內需不足，中央政府采取了積極的財政政策，資金短缺問(wèn)題暫時(shí)得以緩解，使得各地利用財政資金建設基礎設施項目比較容易，相對而言，利用外商直接投資建設基礎設施項目的積極性不高。因此，在國家計委組織的BOT試點(diǎn)項目于1997年結束以后，BOT項目并沒(méi)有在國內得到推廣。在過(guò)去幾年中，北京第十水廠(chǎng)項目是中國唯一一個(gè)比較規范的BOT項目。
進(jìn)入21世紀，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，“西部大開(kāi)發(fā)”戰略正在實(shí)施，中國已經(jīng)正式加入WTO，使得中國的投資需求將有較大幅度的增長(cháng)。為創(chuàng )造更好的投資環(huán)境，同時(shí)提供更高水平的公共服務(wù)，基礎設施將首先得到更為廣泛的、規模更大的建設。以電力、供水及污水處理和高速公路為例：“九五”期間，由于電力市場(chǎng)出現暫時(shí)性的需求下降，減緩了電源建設速度�！笆濉币詠�(lái)，隨著(zhù)電力需求的回升和持續增長(cháng)，以及“西電東送”戰略的實(shí)施，新建和待建的電源數量迅猛增長(cháng)，建設資金需求將會(huì )大幅度增加。中國城市化建設進(jìn)程的加快、人民生活水平的提高、以及“南水北調”等一系列水資源優(yōu)化配置的政策的實(shí)施，加快了城市供水行業(yè)的發(fā)展。環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越引起全社會(huì )的廣泛重視，加上水資源的日益匱乏，使城市污水處理設施的建設規模將迅速擴大。我國在基本完成了兩縱三橫的國道主干線(xiàn)建設后，待建和規劃的次干線(xiàn)、支線(xiàn)的公路建設規模和數量更大。另外，垃圾處理、城市輕軌、天然氣管道、城市停車(chē)設施等建設項目的資金需求也很大。
隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制改革的進(jìn)一步深入，國家將逐步減少對基礎設施領(lǐng)域的國有資金的投入，實(shí)現投資多元化，引入市場(chǎng)競爭機制，提高基礎設施運行效率，降低社會(huì )服務(wù)價(jià)格。這也使得財政資金以外的各類(lèi)資本將面臨更多的投資于基礎設施的機會(huì )。
從財政資金的角度看，經(jīng)過(guò)5年的積極財政政策后（有關(guān)數字見(jiàn)下表），財政支出增長(cháng)率接近GDP增長(cháng)率的3倍，根據經(jīng)濟規律和財政政策的特點(diǎn)來(lái)判斷，這一現象不可能長(cháng)期維持。因此，政府使用這種方式調控經(jīng)濟的空間必將受到越來(lái)越多的限制。采用包括BOT在內的多種渠道籌集基礎設施建設資金，將是必然的趨勢。
| |
GDP真實(shí)增長(cháng)率 |
財政支出增長(cháng)率 |
財政赤字增長(cháng)率 |
| 1997 |
8.6 |
16.3 |
10.0 |
| 1998 |
7.8 |
16.9 |
58.3 |
| 1999 |
7.2 |
22.1 |
89.1 |
| 2000 |
8.3 |
20.5 |
42.9 |
| 2001（估計） |
7.4 |
21.5 |
21.7 |
| 來(lái)源：《中國統計年鑒2001》。 |
4 BOT項目的前景展望
我國利用外資建設基礎設施的方式有中外合資、中外合作、外商獨資和BOT等，其中中外合作方式是以前應用比較廣泛的一種。這與中國的改革開(kāi)放進(jìn)程是有關(guān)的，中外合作方式可以向外方提供一些較優(yōu)惠的條件，有利于吸引外資。隨著(zhù)中國市場(chǎng)化程度的提高和經(jīng)濟實(shí)力的加強，中外合資、外商獨資和BOT等方式會(huì )越來(lái)越多。
通過(guò)上述對BOT項目經(jīng)驗的總結，BOT方式建設基礎設施較其它方式具有明顯的優(yōu)越性。國家計委等投資主管部門(mén)在各種場(chǎng)合經(jīng)常強調利用BOT方式建設基礎設施，說(shuō)明國家政策是支持發(fā)展BOT項目的。
人們談到BOT，往往認為一定是外資項目，這是由于1995年國家計委等發(fā)出的《關(guān)于試辦外商投資特許權項目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中明確提出了“外商投資特許權項目”這一概念。實(shí)際上，內資也完全可以采用BOT的方式進(jìn)行投資。由于外商投資BOT項目往往要求具備健全的法律結構，加上存在文化和語(yǔ)言方面溝通比較困難等問(wèn)題，使BOT項目的運作周期較長(cháng)，減少了有些地區開(kāi)發(fā)BOT項目的興趣（在政府換屆之前這種情況更明顯）。2001年開(kāi)始,內資BOT項目越來(lái)越受到重視。
隨著(zhù)近年中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，很多民營(yíng)企業(yè)和上市公司積累了大量資金，國內銀行人民幣存款余額也逐年上升。由于基礎設施具有收益穩定、風(fēng)險小等特點(diǎn)，對國內資金的吸引力越來(lái)越大。以污水處理行業(yè)為例，2001年，上海竹園污水處理廠(chǎng)、廣州瀝窖污水處理廠(chǎng)、深圳寶安固戌污水處理廠(chǎng)和北京清河污水處理廠(chǎng)，都在探討通過(guò)內資BOT方式進(jìn)行建設。
在財政資金有限的情況下，BOT方式是一種較理想的基礎設施融資方式。隨著(zhù)中國進(jìn)入WTO和基礎設施體制改革，在建設外資BOT項目的同時(shí)，內資BOT項目和中外合資BOT項目會(huì )有較快發(fā)展。
限制BOT發(fā)展的障礙（如前期費用和運作周期）將逐漸得到解決。在前期費用方面，第一，由于國內專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司的崛起，使項目運作不再依賴(lài)國外顧問(wèn)，大大降低了前期工作費用。如大岳咨詢(xún)公司在北京第十水廠(chǎng)項目中承擔了主要顧問(wèn)的角色，使前期費用較其它項目節約了50％以上；第二，前期費用由政府墊付，待投資人落實(shí)后由投資人對政府進(jìn)行補償，政府不需實(shí)際支付前期費用。在運作時(shí)間方面，首先，隨著(zhù)BOT試點(diǎn)項目的完成，國內機構對BOT有了較完整的理解，將縮短投資人與政府的溝通時(shí)間，同時(shí)試點(diǎn)項目的合同條款也為以后的BOT項目提供了重要的參考框架，使合同談判不再從○開(kāi)始；其次，越來(lái)越多的受過(guò)MBA和經(jīng)濟或法律教育的年輕人走上領(lǐng)導崗位，在BOT項目運作中擔任重要職務(wù)，由于他們接受新知的能力和決策能力很高，大大提高了BOT項目的運作效率；第三，國內咨詢(xún)機構成長(cháng)很快，大岳咨詢(xún)公司等國內咨詢(xún)機構在國際BOT領(lǐng)域已經(jīng)有很高知名度，他們用漢語(yǔ)與國內客戶(hù)交流、用英語(yǔ)與外國投標人進(jìn)行溝通，能夠深刻理解項目情況和投資人的要求，可進(jìn)一步提高工作效率。這些都有利于推動(dòng)項目順利實(shí)施，縮短項目運作時(shí)間。
