近年來(lái)，在科學(xué)發(fā)展觀(guān)指引下，我國流域水污染防治工作得到逐步加強，在推進(jìn)重點(diǎn)治污工程建設的同時(shí)，更加注重流域污染防治管理體制和運行機制的完善，注重行政、經(jīng)濟、法律與工程技術(shù)手段的綜合運用與協(xié)調配合。從2007年開(kāi)始，全國開(kāi)始出現污染減排“雙下降”的趨勢，重點(diǎn)流域水污染防治工作取得新的進(jìn)展，體制機制在流域水污染治理中的作用逐步凸現。隨著(zhù)我國工業(yè)化、城市化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，流域水污染防治目標與轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設資源節約和環(huán)境友好型社會(huì )的要求還有相當大的差距，特別是一些長(cháng)期存在的體制性障礙和機制不活的問(wèn)題亟待解決，加快建立與我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的流域水污染防治體制機制,任務(wù)艱巨，意義重大。
一、當前流域水污染防治體制機制存在的幾個(gè)主要問(wèn)題
目前，我國流域水污染防治還存在諸多問(wèn)題，政策與法規體系尚不健全，資金投入不足，公眾參與缺乏，技術(shù)支撐體系薄弱等等，但最根本的問(wèn)題還是管理體制沒(méi)有完全理順，運行機制不夠協(xié)調，突出表現在以下幾個(gè)方面：
（一）部門(mén)協(xié)調問(wèn)題未根本解決，運轉有效的統一綜合治理機制尚未形成
流域水污染防治是個(gè)典型的涉及多個(gè)部門(mén)的事情，在現有的流域水污染管理體制框架中，有環(huán)保、水利、發(fā)改、建設等數個(gè)部門(mén)參與，以環(huán)保部門(mén)為主。多部門(mén)協(xié)作本身并不是問(wèn)題的根源，目前的問(wèn)題是，以環(huán)保為主的這個(gè)作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，部門(mén)沖突、特別是環(huán)保部門(mén)與水利部門(mén)在流域水污染防治領(lǐng)域缺乏更有效協(xié)作，已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制問(wèn)題之一。水利和環(huán)保的部門(mén)沖突在流域管理中有集中體現，涉及規劃、水質(zhì)監測、機構、水量調配和污染物總量控制、跨界污染管理監督、水污染糾紛調處等多個(gè)方面。在流域管理上，雙重管理體制矛盾突出，如七大流域管理機構均設置了水資源保護局，名義上接受水利部和國家環(huán)境保護部①的雙重領(lǐng)導，但事實(shí)上是水利部派出機構的性質(zhì)，這制約了流域機構在水污染防治方面的作用。從部分流域的管理實(shí)踐來(lái)看，目前部門(mén)協(xié)調的難度要高于地區協(xié)調的難度�；春邮畮啄甑闹挝蹖�(shí)踐表明，環(huán)保和水利兩部門(mén)共同牽頭的領(lǐng)導小組有名無(wú)實(shí)，是“十年淮河治污”效果不佳的重要體制原因之一。
（二）中央與地方在污染治理上的權責劃分和監管機制尚不健全
在中央和地方關(guān)于水污染防治的管理關(guān)系上，我國實(shí)行分級管理，即以行政區劃為單位，各區域的環(huán)保部門(mén)承擔主要的水污染防治職責，而上級環(huán)保部門(mén)對地方環(huán)保局只有指導權。由于地方環(huán)保部門(mén)是地方政府的職能部門(mén)，導致它容易成為地方利益的工具，不論是數據監測、污染控制，還是建設項目審批上都要被地方政府左右，而上級環(huán)保部門(mén)的監督也無(wú)法逾越當地政府的權威，如被國家環(huán)保部門(mén)責令關(guān)閉的企業(yè)卻為當地政府庇護。國家環(huán)�？偩謱Φ胤江h(huán)境管理的監督尚無(wú)力打破地方保護主義。在現行的以GDP為核心的政績(jì)考核指揮棒下，地方政府往往以經(jīng)濟發(fā)展作為優(yōu)先考慮，對國務(wù)院制定和頒布的環(huán)境政策難以落實(shí)到位。近兩年來(lái)，國家環(huán)�？偩旨哟罅藢Φ胤降谋O管力度，相繼推出了“區域限批”和“流域限批”等強有力的行政懲罰手段。但從長(cháng)期來(lái)看，需要建立健全流域省界斷面水質(zhì)責任制和污染物總量控制排放責任制，使中央獎懲地方的標準明確、公開(kāi)、公平，為地方的水污染治理工作提供穩定的預期和長(cháng)期的激勵。
（三）流域管理體制與區域管理體制結合不夠
我國經(jīng)濟社會(huì )管理體制是按照行政單元劃分的區域管理體制。流域管理有其自身的特點(diǎn)和規律，無(wú)論是水資源管理，還是水污染防治管理，都需要以流域為單元統籌規劃和治理。新《水法》規定，水資源管理實(shí)行“流域管理與行政區域管理相結合”的管理體制。我國目前的水污染防治管理體制是以行政區域管理為主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在體制安排上存在較大缺陷。雖然《水污染防治法》也強調了水污染防治中流域管理的重要性，但實(shí)踐中水污染防治主要是“以地方行政區域管理為中心”的分割管理。例如，主要污染物減排的約束性指標是按省區分解的，并未分解到各流域。這種忽視流域的污染指標分解方法科學(xué)性不足，無(wú)法有效地將水污染減排與流域環(huán)境質(zhì)量的改善建立聯(lián)系，容易形成各行政區污染責任不清，相互推諉責任，導致嚴重的越界水污染問(wèn)題。
（四）政策體系還不完善，手段還不盡協(xié)調
首先,流域水污染防治政策側重末端治理，從源頭預防的政策較少。排污收費、總量控制、排污許可證制度等都是針對污染物的末端治理。環(huán)境影響評價(jià)制度和“三同時(shí)”制度雖然是針對源頭預防的，但其對象目前基本只涉及具體的建設項目。國家的重大計劃、規劃、產(chǎn)業(yè)政策中，預防水污染尚未成為政策制定時(shí)的主要考慮因素。其次，行政手段多，經(jīng)濟激勵政策少。我國環(huán)境管理主要還是依靠命令控制型政策和行政手段，從“環(huán)評風(fēng)暴”到“區域限批”，再到“流域限批”，雖然也有效果，但單純依靠政府的行政手段來(lái)控制排污的做法，已不能解決當前我國復雜的水污染問(wèn)題，尤其是跨行政區域的流域污染問(wèn)題，必須綜合運用行政、價(jià)格、稅收、財政、信貸、收費、保險等多種政策和手段。第三，有關(guān)政策手段之間不夠協(xié)調。如水利部編制“水功能區劃”，國家環(huán)�？偩志幹啤八h(huán)境功能區劃”，對同一流域，水利部門(mén)制定水資源保護規劃，環(huán)保部門(mén)制定水污染防治規劃，漁業(yè)部門(mén)制定漁業(yè)發(fā)展規劃，交通部門(mén)制定水運規劃，這些規劃都與水污染防治相關(guān)，但有關(guān)規定卻往往不協(xié)調。環(huán)保和城建部門(mén)在排污費和污水處理費上也還存在不協(xié)調的地方。第四，注重工業(yè)領(lǐng)域的水污染治理，城市水污染防治和農業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的政策有待加強。農村面源污染防治的相關(guān)政策制定已嚴重滯后。
（五）適應市場(chǎng)經(jīng)濟體制的流域治理地區協(xié)調與合作機制還不健全
源于長(cháng)期中央集權制的影響，政府間關(guān)系主要是自上而下的治理結構，區域之間一直缺乏合作的傳統。只是近些年來(lái)隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展和區域經(jīng)濟一體化進(jìn)程的加快，跨區域的經(jīng)濟合作才有了一定的發(fā)展，而跨區域的環(huán)境合作才剛剛開(kāi)始起步。目前的困境是，一方面中央政府還沒(méi)有為跨區域的合作（包括環(huán)境合作）提供一套切實(shí)可行的制度框架，地區之間的合作缺乏制度依據，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法；另一方面，現有的合作關(guān)系并不是建立在市場(chǎng)機制基礎上的，導致流域內的地區合作缺乏動(dòng)力機制。例如一些流域雖然建立了領(lǐng)導小組或者引入了聯(lián)席會(huì )議，但關(guān)系松散，尚不能相互激勵和約束�？绲貐^的流域污染防治共建共享平臺尚未建立，信息公開(kāi)和通報制度不健全，不能確保流域各地區及時(shí)獲得準確、必要的水量和水質(zhì)信息。補償機制是市場(chǎng)條件下實(shí)現跨行政區合作的重要制度安排，目前我國在跨行政區的補償機制方面還十分薄弱。此外，流域水污染管理缺失的機制還有預警和應急管理制度，污染損害保險制度，下游地區要求上游地區采取措施的制度等。
（六）對污染排放的監管體制效力不高，執行不到位
排污企業(yè)的監管主體是地方政府。很多排污企業(yè)有法不依、超標排放，“違法成本低，守法成本高”，這些現象有法制不健全的原因，但根子是地方政府執法不力、監管不力。國家法律對水污染管理責任的劃分，在《環(huán)境保護法》中有明確規定，如果各級地方政府都能?chē)栏衤男衅浞ǘǖ沫h(huán)境監管職責，重點(diǎn)流域的水環(huán)境形勢不至于愈發(fā)嚴峻�，F實(shí)中部分地方政府只顧眼前的經(jīng)濟利益，甚至與排污企業(yè)之間存在利益勾連，導致對企業(yè)的污染監管力度有限，對很多水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。地方環(huán)保部門(mén)在財政經(jīng)費以及人事上對于地方政府都有很強的依附性，雖然有大量關(guān)于環(huán)境保護、企業(yè)排污、嚴格執法方面的規定，環(huán)保目標也只好讓位于經(jīng)濟發(fā)展目標。目前治污的大部分環(huán)節由行政主體來(lái)承擔，使得地方政府常常既是運動(dòng)員又是裁判員，也是導致監管失效的重要原因。此外，地方政府在促進(jìn)當地產(chǎn)業(yè)結構調整方面的動(dòng)力往往不足，而發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是減緩水環(huán)境污染的根本途徑之一。如果環(huán)保目標不能真正納入地方政府的績(jì)效考核范圍，問(wèn)責機制不能有效發(fā)揮作用，上述現象就很難從根本上改變。
二、近期推進(jìn)流域水污染防治體制機制改革的總體設想
我國流域水污染防治體制改革任務(wù)十分艱巨和復雜，改革進(jìn)程需要分步推進(jìn)。我們的研究認為，近期目標是，建立流域管理與行政區域管理相結合的水污染防治綜合管理體制，加強流域各方的對話(huà)與協(xié)商，擴大民主協(xié)商的范圍和程度，建立流域、行政區域和部門(mén)的協(xié)商協(xié)調平臺，進(jìn)一步合理劃分事權，統籌流域水資源保護和水污染防治工作，全面促進(jìn)流域水環(huán)境綜合治理能力的增強。管理體制是改革的重點(diǎn)內容是，旨在建立“監管有力和權責明確、流域管理與行政區域管理相結合、部門(mén)協(xié)作和區域協(xié)調”的新體制。近期重點(diǎn)是建立跨部門(mén)、跨行政區域的高層次協(xié)調機構或機制。
管理機制安排是落實(shí)管理體制的具體途徑。機制建設和創(chuàng )新旨在建立有效監管、事權清晰、經(jīng)濟激勵、社會(huì )參與的新機制，包括地方政府官員環(huán)保問(wèn)責制，跨行政區環(huán)境合作機制，統一的信息監測和發(fā)布機制，經(jīng)濟激勵機制，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)監管機制，信息披露和公眾參與機制等方面。鑒于我國幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機制創(chuàng )新，鼓勵實(shí)踐多種行之有效的流域水污染治理模式。
三、完善流域水污染防治體制機制的幾點(diǎn)建議
（一）逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強環(huán)境治理的政府職能
以建立社會(huì )主義公共行政管理體制為長(cháng)遠目標，分步推進(jìn)流域水污染防治管理機構改革。首先是在立足完善現有機構體系基礎上，加強部門(mén)協(xié)調協(xié)作。特別是要理清各部門(mén)在水污染防治方面的職責，包括水質(zhì)管理與監測、水環(huán)境功能區劃、水功能區劃、流域水資源保護管理機構的關(guān)系等。環(huán)保部門(mén)作為水污染防治的行政主管部門(mén)，應進(jìn)一步加強監督執法職能。以環(huán)保部門(mén)牽頭，其他部門(mén)積極參與水污染防治，各部門(mén)加強溝通、協(xié)調和配合。具體實(shí)施途徑可以通過(guò)在機構改革中調整“三定”方案來(lái)解決。與中央確立的大部制改革相適應，提升環(huán)境監管的部門(mén)職能。②但各部門(mén)權力的劃分應當清晰，避免職能交叉和重疊。部門(mén)的權力和義務(wù)應當均衡，制衡機制必須建立起來(lái)，對于行政不作為和瀆職現象，應有必要的懲罰措施。為了實(shí)現國家部門(mén)間的協(xié)調，可考慮在中央層面建立部門(mén)協(xié)調機制，統一協(xié)調部門(mén)與地區在流域管理中的規劃、標準和政策制定中的重大問(wèn)題。隨著(zhù)中央與地方關(guān)系的調整，流域管理機構的運作應逐步實(shí)現流域管理決策權和執行權的分離。通過(guò)立法授權建立以利益相關(guān)方為主的現代流域機構。流域機構作為流域管理最重要的決策機構，獨立于任何國家機關(guān)，主要依據相關(guān)法規、規劃以及國務(wù)院分配給流域組織的任務(wù)開(kāi)展工作。流域機構由流域內的主要利益相關(guān)者代表組成，以規劃、報告和協(xié)調為主要職責。流域內的地方政府及其職能部門(mén)作為執行機構，負責實(shí)施流域管理委員會(huì )的各項決策。從較長(cháng)時(shí)期來(lái)看，還可以逐步將環(huán)境監察職能納入垂直管理體制,避免地方政府對環(huán)境監察的過(guò)多干擾。
（二）建立常態(tài)化的流域水污染防治監測評價(jià)制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責任機制
將流域水污染治理作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問(wèn)責制，加強流域水污染治理政績(jì)考核，切實(shí)轉變發(fā)展方式，實(shí)現經(jīng)濟又好又快發(fā)展。2008年2月，國家環(huán)�？偩譅款^組織了淮河流域污染治理核查，對淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進(jìn)行考核檢查，實(shí)踐證明通過(guò)簽訂責任書(shū)、落實(shí)檢查責任制，對于流域水污染防治能起到較好的成效。在此基礎上，應將臨時(shí)性的檢查上升為制度化的監測評價(jià)，建立常態(tài)化、規范化的制度。建立問(wèn)責指標體系，層層落實(shí)環(huán)保責任。將環(huán)保目標考核納入地方各級官員的任期績(jì)效考核和干部任用考察。建立科學(xué)的環(huán)保問(wèn)責指標體系，具體指標包括：水污染物總量控制指標、節水指標、跨省斷面和行政區域內重點(diǎn)水功能區斷面水質(zhì)指標（氨氮、總磷、COD等）、工業(yè)污染物排放穩定達標率、城市污水處理率、城市污水處理廠(chǎng)排放穩定達標率、規�；笄蒺B殖和水產(chǎn)養殖規模、農村生活垃圾收集率、城鎮生活污水處理率等。規范問(wèn)責程序，健全問(wèn)責制度，盡快實(shí)現環(huán)保問(wèn)責的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強對重大污染事故的問(wèn)責力度。
（三）充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的內生發(fā)展機制
流域污染治理要與完善我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應，加快水污染治理工程投融資體制改革和運行管理機制創(chuàng )新，建立促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì )建設的資源環(huán)境稅收政策和消費政策。完善水價(jià)形成機制和排污收費制度。逐步提高水利工程供水水價(jià)，合理調整城市供水價(jià)格和污水處理費，提高水資源費征收標準。城市生活用水推進(jìn)階梯式水價(jià)，工業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。將污水處理費作為行政事業(yè)性收費，由政府實(shí)行強制征收，財政專(zhuān)戶(hù)管理。除法律、行政法規和國務(wù)院另有規定外，任何單位和個(gè)人不得減免污水處理費。征收的污水處理費不足以補償污水處理廠(chǎng)運行維護成本并使企業(yè)合理盈利的，由當地政府財政補足。污水處理費必須優(yōu)先用于保證處理廠(chǎng)的運轉率和穩定達標率，多余部分用于管網(wǎng)的改造和建設。建立公共財政投入污染治理的穩定增長(cháng)機制。根據發(fā)達國家的經(jīng)驗，一個(gè)國家在經(jīng)濟高速增長(cháng)時(shí)期，環(huán)保投入要在一定時(shí)間內持續穩定占到國民生產(chǎn)總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。據有關(guān)部門(mén)測算，我國重點(diǎn)流域“十一五”期間水污染治理資金總需求約為4000億至4500億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國家投資來(lái)完成，必須拓寬融資渠道，吸納社會(huì )資金參與治污。因此要利用市場(chǎng)機制，推動(dòng)治污基礎設施建設，建議盡快推出實(shí)施重點(diǎn)流域污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展（投資）基金。推動(dòng)城市污水和垃圾處理單位加快轉制改企，推進(jìn)污水、垃圾處理體制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高處理廠(chǎng)（場(chǎng)）運行效率。采用公開(kāi)招標方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營(yíng)單位，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，并強化監管。鼓勵排污單位委托專(zhuān)業(yè)化公司承擔污染治理或設施運營(yíng)。創(chuàng )新項目建管方式，進(jìn)一步完善治污項目TOT、BOT等建設管理模式，吸引社會(huì )資本參與污水、垃圾處理等基礎設施的建設和運營(yíng)。探索開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)工作。推進(jìn)排污權有償取得制度，積極開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)。在控制區與排污總量核定的基礎上，做好對企業(yè)的排污計量工作，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價(jià)格。在同一水功能區的排污企業(yè)之間，試點(diǎn)實(shí)施排污權交易政策，讓企業(yè)自主選擇，購買(mǎi)排污權還是建治理設施，以降低總的污染治理成本。
（四）增強產(chǎn)業(yè)結構調整和區域發(fā)展規劃的作用,以結構調整為主線(xiàn)，實(shí)行流域內門(mén)檻統一的產(chǎn)業(yè)結構調整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長(cháng)效機制
完善對工業(yè)污染源的監管機制。重新核定工業(yè)污染源的排污申報。加強對重點(diǎn)污染企業(yè)的在線(xiàn)監測，擴大監控范圍，有條件的地區要對重點(diǎn)排污單位安裝廢水排放在線(xiàn)自動(dòng)監測裝置，及對飲用水水源地及取水口水質(zhì)的實(shí)時(shí)監控。增加現場(chǎng)突擊檢查的頻次，加強對污染源的監督檢測。嚴格落實(shí)執法監管的各項措施，嚴厲打擊違法排放行為。建立健全企業(yè)退出機制，堅決淘汰污染嚴重企業(yè)。提高化工、醫藥、印染等高污染行業(yè)廢水排放標準，促使高污染企業(yè)主動(dòng)退出，提高新增高污染項目的進(jìn)入門(mén)檻。盡快出臺流域產(chǎn)業(yè)導向目錄，指導各地區產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級。對不符合產(chǎn)業(yè)政策，污染嚴重的企業(yè)堅決予以關(guān)閉。在媒體上公布關(guān)閉的污染企業(yè)名單，接受社會(huì )監督。嚴格執行準入制度，實(shí)行區域限批和行業(yè)限批。按照各流域和地區的不同功能分區，采取不同的發(fā)展和保護策略。對于限制開(kāi)發(fā)區和飲用水水源地保護區，對一切可能產(chǎn)生水體污染的工農業(yè)生產(chǎn)全部予以禁止。對于生態(tài)功能緩沖區，對重點(diǎn)污染行為予以禁止。在上述兩類(lèi)區域內，應落實(shí)區域和行業(yè)限批措施。根據各流域的環(huán)境容量狀況，對生產(chǎn)高污染高風(fēng)險產(chǎn)品的化工、紡織、印染、造紙等行業(yè)實(shí)行行業(yè)限批。加強工業(yè)園區建設。鼓勵和引導產(chǎn)品附加值較高、管理完善、發(fā)展前景好的企業(yè)進(jìn)入園區發(fā)展，理順產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。鼓勵流域內的城區外遷企業(yè)和批準新上企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區、開(kāi)發(fā)區、鄉鎮工業(yè)集中區、循環(huán)經(jīng)濟示范區。建立和完善園區污水處理系統，開(kāi)展園區ISO14000和清潔生產(chǎn)審計，強化生態(tài)工業(yè)設計，減少整體污染排放。新建園區嚴格執行環(huán)境影響評價(jià)制度，嚴把項目審批關(guān)，創(chuàng )建生態(tài)工業(yè)園。
二、近期推進(jìn)流域水污染防治體制機制改革的總體設想
我國流域水污染防治體制改革任務(wù)十分艱巨和復雜，改革進(jìn)程需要分步推進(jìn)。我們的研究認為，近期目標是，建立流域管理與行政區域管理相結合的水污染防治綜合管理體制，加強流域各方的對話(huà)與協(xié)商，擴大民主協(xié)商的范圍和程度，建立流域、行政區域和部門(mén)的協(xié)商協(xié)調平臺，進(jìn)一步合理劃分事權，統籌流域水資源保護和水污染防治工作，全面促進(jìn)流域水環(huán)境綜合治理能力的增強。管理體制是改革的重點(diǎn)內容是，旨在建立“監管有力和權責明確、流域管理與行政區域管理相結合、部門(mén)協(xié)作和區域協(xié)調”的新體制。近期重點(diǎn)是建立跨部門(mén)、跨行政區域的高層次協(xié)調機構或機制。
管理機制安排是落實(shí)管理體制的具體途徑。機制建設和創(chuàng )新旨在建立有效監管、事權清晰、經(jīng)濟激勵、社會(huì )參與的新機制，包括地方政府官員環(huán)保問(wèn)責制，跨行政區環(huán)境合作機制，統一的信息監測和發(fā)布機制，經(jīng)濟激勵機制，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)監管機制，信息披露和公眾參與機制等方面。鑒于我國幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機制創(chuàng )新，鼓勵實(shí)踐多種行之有效的流域水污染治理模式。
三、完善流域水污染防治體制機制的幾點(diǎn)建議
（一）逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強環(huán)境治理的政府職能
以建立社會(huì )主義公共行政管理體制為長(cháng)遠目標，分步推進(jìn)流域水污染防治管理機構改革。首先是在立足完善現有機構體系基礎上，加強部門(mén)協(xié)調協(xié)作。特別是要理清各部門(mén)在水污染防治方面的職責，包括水質(zhì)管理與監測、水環(huán)境功能區劃、水功能區劃、流域水資源保護管理機構的關(guān)系等。環(huán)保部門(mén)作為水污染防治的行政主管部門(mén)，應進(jìn)一步加強監督執法職能。以環(huán)保部門(mén)牽頭，其他部門(mén)積極參與水污染防治，各部門(mén)加強溝通、協(xié)調和配合。具體實(shí)施途徑可以通過(guò)在機構改革中調整“三定”方案來(lái)解決。與中央確立的大部制改革相適應，提升環(huán)境監管的部門(mén)職能。②但各部門(mén)權力的劃分應當清晰，避免職能交叉和重疊。部門(mén)的權力和義務(wù)應當均衡，制衡機制必須建立起來(lái)，對于行政不作為和瀆職現象，應有必要的懲罰措施。為了實(shí)現國家部門(mén)間的協(xié)調，可考慮在中央層面建立部門(mén)協(xié)調機制，統一協(xié)調部門(mén)與地區在流域管理中的規劃、標準和政策制定中的重大問(wèn)題。隨著(zhù)中央與地方關(guān)系的調整，流域管理機構的運作應逐步實(shí)現流域管理決策權和執行權的分離。通過(guò)立法授權建立以利益相關(guān)方為主的現代流域機構。流域機構作為流域管理最重要的決策機構，獨立于任何國家機關(guān)，主要依據相關(guān)法規、規劃以及國務(wù)院分配給流域組織的任務(wù)開(kāi)展工作。流域機構由流域內的主要利益相關(guān)者代表組成，以規劃、報告和協(xié)調為主要職責。流域內的地方政府及其職能部門(mén)作為執行機構，負責實(shí)施流域管理委員會(huì )的各項決策。從較長(cháng)時(shí)期來(lái)看，還可以逐步將環(huán)境監察職能納入垂直管理體制,避免地方政府對環(huán)境監察的過(guò)多干擾。
（二）建立常態(tài)化的流域水污染防治監測評價(jià)制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責任機制
將流域水污染治理作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問(wèn)責制，加強流域水污染治理政績(jì)考核，切實(shí)轉變發(fā)展方式，實(shí)現經(jīng)濟又好又快發(fā)展。2008年2月，國家環(huán)�？偩譅款^組織了淮河流域污染治理核查，對淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進(jìn)行考核檢查，實(shí)踐證明通過(guò)簽訂責任書(shū)、落實(shí)檢查責任制，對于流域水污染防治能起到較好的成效。在此基礎上，應將臨時(shí)性的檢查上升為制度化的監測評價(jià)，建立常態(tài)化、規范化的制度。建立問(wèn)責指標體系，層層落實(shí)環(huán)保責任。將環(huán)保目標考核納入地方各級官員的任期績(jì)效考核和干部任用考察。建立科學(xué)的環(huán)保問(wèn)責指標體系，具體指標包括：水污染物總量控制指標、節水指標、跨省斷面和行政區域內重點(diǎn)水功能區斷面水質(zhì)指標（氨氮、總磷、COD等）、工業(yè)污染物排放穩定達標率、城市污水處理率、城市污水處理廠(chǎng)排放穩定達標率、規�；笄蒺B殖和水產(chǎn)養殖規模、農村生活垃圾收集率、城鎮生活污水處理率等。規范問(wèn)責程序，健全問(wèn)責制度，盡快實(shí)現環(huán)保問(wèn)責的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強對重大污染事故的問(wèn)責力度。
（三）充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的內生發(fā)展機制
流域污染治理要與完善我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應，加快水污染治理工程投融資體制改革和運行管理機制創(chuàng )新，建立促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì )建設的資源環(huán)境稅收政策和消費政策。完善水價(jià)形成機制和排污收費制度。逐步提高水利工程供水水價(jià)，合理調整城市供水價(jià)格和污水處理費，提高水資源費征收標準。城市生活用水推進(jìn)階梯式水價(jià)，工業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。將污水處理費作為行政事業(yè)性收費，由政府實(shí)行強制征收，財政專(zhuān)戶(hù)管理。除法律、行政法規和國務(wù)院另有規定外，任何單位和個(gè)人不得減免污水處理費。征收的污水處理費不足以補償污水處理廠(chǎng)運行維護成本并使企業(yè)合理盈利的，由當地政府財政補足。污水處理費必須優(yōu)先用于保證處理廠(chǎng)的運轉率和穩定達標率，多余部分用于管網(wǎng)的改造和建設。建立公共財政投入污染治理的穩定增長(cháng)機制。根據發(fā)達國家的經(jīng)驗，一個(gè)國家在經(jīng)濟高速增長(cháng)時(shí)期，環(huán)保投入要在一定時(shí)間內持續穩定占到國民生產(chǎn)總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。據有關(guān)部門(mén)測算，我國重點(diǎn)流域“十一五”期間水污染治理資金總需求約為4000億至4500億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國家投資來(lái)完成，必須拓寬融資渠道，吸納社會(huì )資金參與治污。因此要利用市場(chǎng)機制，推動(dòng)治污基礎設施建設，建議盡快推出實(shí)施重點(diǎn)流域污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展（投資）基金。推動(dòng)城市污水和垃圾處理單位加快轉制改企，推進(jìn)污水、垃圾處理體制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高處理廠(chǎng)（場(chǎng)）運行效率。采用公開(kāi)招標方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營(yíng)單位，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，并強化監管。鼓勵排污單位委托專(zhuān)業(yè)化公司承擔污染治理或設施運營(yíng)。創(chuàng )新項目建管方式，進(jìn)一步完善治污項目TOT、BOT等建設管理模式，吸引社會(huì )資本參與污水、垃圾處理等基礎設施的建設和運營(yíng)。探索開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)工作。推進(jìn)排污權有償取得制度，積極開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)。在控制區與排污總量核定的基礎上，做好對企業(yè)的排污計量工作，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價(jià)格。在同一水功能區的排污企業(yè)之間，試點(diǎn)實(shí)施排污權交易政策，讓企業(yè)自主選擇，購買(mǎi)排污權還是建治理設施，以降低總的污染治理成本。
（四）增強產(chǎn)業(yè)結構調整和區域發(fā)展規劃的作用,以結構調整為主線(xiàn)，實(shí)行流域內門(mén)檻統一的產(chǎn)業(yè)結構調整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長(cháng)效機制
完善對工業(yè)污染源的監管機制。重新核定工業(yè)污染源的排污申報。加強對重點(diǎn)污染企業(yè)的在線(xiàn)監測，擴大監控范圍，有條件的地區要對重點(diǎn)排污單位安裝廢水排放在線(xiàn)自動(dòng)監測裝置，及對飲用水水源地及取水口水質(zhì)的實(shí)時(shí)監控。增加現場(chǎng)突擊檢查的頻次，加強對污染源的監督檢測。嚴格落實(shí)執法監管的各項措施，嚴厲打擊違法排放行為。建立健全企業(yè)退出機制，堅決淘汰污染嚴重企業(yè)。提高化工、醫藥、印染等高污染行業(yè)廢水排放標準，促使高污染企業(yè)主動(dòng)退出，提高新增高污染項目的進(jìn)入門(mén)檻。盡快出臺流域產(chǎn)業(yè)導向目錄，指導各地區產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級。對不符合產(chǎn)業(yè)政策，污染嚴重的企業(yè)堅決予以關(guān)閉。在媒體上公布關(guān)閉的污染企業(yè)名單，接受社會(huì )監督。嚴格執行準入制度，實(shí)行區域限批和行業(yè)限批。按照各流域和地區的不同功能分區，采取不同的發(fā)展和保護策略。對于限制開(kāi)發(fā)區和飲用水水源地保護區，對一切可能產(chǎn)生水體污染的工農業(yè)生產(chǎn)全部予以禁止。對于生態(tài)功能緩沖區，對重點(diǎn)污染行為予以禁止。在上述兩類(lèi)區域內，應落實(shí)區域和行業(yè)限批措施。根據各流域的環(huán)境容量狀況，對生產(chǎn)高污染高風(fēng)險產(chǎn)品的化工、紡織、印染、造紙等行業(yè)實(shí)行行業(yè)限批。加強工業(yè)園區建設。鼓勵和引導產(chǎn)品附加值較高、管理完善、發(fā)展前景好的企業(yè)進(jìn)入園區發(fā)展，理順產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。鼓勵流域內的城區外遷企業(yè)和批準新上企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區、開(kāi)發(fā)區、鄉鎮工業(yè)集中區、循環(huán)經(jīng)濟示范區。建立和完善園區污水處理系統，開(kāi)展園區ISO14000和清潔生產(chǎn)審計，強化生態(tài)工業(yè)設計，減少整體污染排放。新建園區嚴格執行環(huán)境影響評價(jià)制度，嚴把項目審批關(guān)，創(chuàng )建生態(tài)工業(yè)園。作者: 姬鵬程 來(lái)源：發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所
