寧波某園區工業(yè)廢水第三方治理案例詳解分析

　　黨的十八屆三中全會(huì )明確提出“建立吸引社會(huì )資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場(chǎng)化機制，推行環(huán)境污染第三方治理”，隨后國務(wù)院提出在工業(yè)園區等工業(yè)集聚區，引入環(huán)境服務(wù)公司，對園區企業(yè)污染進(jìn)行集中式、專(zhuān)業(yè)化治理，這是我國中央政府首次正式提出環(huán)境污染第三方治理，標志著(zhù)我國環(huán)境管理制度的重大創(chuàng )新。本文結合寧波經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區承擔的工業(yè)廢水集中收集第三方治理國家試點(diǎn)項目的實(shí)施情況，介紹了“整體設計、模塊運作、一體運營(yíng)”的設計思路及政策保障、運作模式與投融資、付費機制等頂層設計方案。

　　一、試點(diǎn)項目可行性分析

　　1.試點(diǎn)項目基本情況

　　寧波經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區于1984年10月經(jīng)國務(wù)院批準成立，總面積29.6km2，是首批國家級開(kāi)發(fā)區之一，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區已建成能源、石化、鋼鐵、造紙、汽車(chē)、造船等六大臨港產(chǎn)業(yè)群。試點(diǎn)項目選取寧波經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區內的青峙化工園區作為試點(diǎn)區域，該區域是典型的臨港化工園區，規上工業(yè)企業(yè)有19家，年廢水排放量約1800萬(wàn)噸，主要污染物為化學(xué)需氧量和氨氮，現狀企業(yè)廢水處理模式分為“自行處理+自行排放”和“企業(yè)預處理+納管集中處理排放”兩種模式。

　　2.試點(diǎn)項目基礎條件

　　(1)試點(diǎn)區域環(huán)境污染第三方治理有市場(chǎng)需求

　　首先，2015年7月寧波市物價(jià)局和寧波市城市管理局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對市區工業(yè)企業(yè)超標排放污水實(shí)行多因子分檔計收污水處理費的通知》規定，納管排放污水的工業(yè)企業(yè)，其排放污水的化學(xué)需氧量(COD)、酸堿度(pH值)、懸浮物(SS)、磷酸鹽(以P計)、氨氮(NH3-N)等有害物質(zhì)濃度值超過(guò)基準數的，在現行標準基礎上，按多因子分檔計收污水處理費，排污收費標準提高后企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力增加;第二，原環(huán)境保護部和原國家質(zhì)量監督檢驗檢疫總局于2015年頒布了《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標準(GB31571-2015)》，要求新建企業(yè)自2015年7月1日起，現有企業(yè)自2017年7月1日起，水污染物和大氣污染物排放控制按該標準執行，如果采用第三方治理，設施、人工、用地、助劑節約的費用非常大，因此園區內很多企業(yè)參與第三方治理的愿望和積極性比較高。

　　(2)試點(diǎn)區域環(huán)境污染第三方治理有實(shí)踐經(jīng)驗

　　寧波市在全國較早開(kāi)展了環(huán)境污染第三方治理的探索，寧波市城管局城區內河管理處與專(zhuān)業(yè)公司以“政府購買(mǎi)服務(wù)、第三方治理”模式治理河道環(huán)境，取得了良好效果。

　　(3)試點(diǎn)區域環(huán)境污染第三方治理有設施支撐

　　試點(diǎn)范圍內工業(yè)企業(yè)廢水處理已經(jīng)基本形成“自行處理+自行排放”和“企業(yè)預處理+納管集中處理排放”兩種處理模式，納管企業(yè)的工業(yè)污水進(jìn)入到園區內的小港污水處理廠(chǎng)進(jìn)行深度處理再達標排放。小港污水處理廠(chǎng)目前處理能力為2.5萬(wàn)t/d，采用倒置A/A/0工藝，現有配套污水收集管道56km，3座污水加壓泵站，目前有70%的污水是來(lái)自工業(yè)企業(yè)經(jīng)自備廢水處理站處理后達到納管標準的污水。

　　3.試點(diǎn)項目面臨的困難

　　(1)宏觀(guān)層面面臨依據不足的問(wèn)題

　　當前，我國開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理普遍面臨著(zhù)一些共性的困境，首先是排污主體和第三方治理主體責任不清，過(guò)去，環(huán)境污染實(shí)行“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，責任主體非常明確，推行第三方治理后，實(shí)行“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費、第三方治理”，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)誰(shuí)來(lái)承擔法律責任目前法律法規層面界定尚不清晰，容易產(chǎn)生糾紛;其次，市場(chǎng)準入機制尚不成熟，科學(xué)合理的環(huán)境服務(wù)收費標準尚未建立，市場(chǎng)管理也不規范，難以構建公平競爭的環(huán)境，難以保證較低的服務(wù)價(jià)格和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量，再加上環(huán)境污染治理項目具有“資金投入較大、融資難、回報周期長(cháng)、風(fēng)險大”等特點(diǎn)，民營(yíng)資本參與積極性不高，從而導致第三方治理企業(yè)選擇難的困境;第三，傳統治污模式下，環(huán)保企業(yè)依靠土地和廠(chǎng)房抵押進(jìn)行融資，開(kāi)展第三方治理時(shí)，企業(yè)的廠(chǎng)房土地無(wú)法抵押，融資發(fā)生了困難，稅收方面，排污企業(yè)自行處理污水相關(guān)費用可以納入企業(yè)生產(chǎn)成本抵稅，而開(kāi)展第三方治理，第三方治理企業(yè)收取的污水治理費需繳納各項稅費，從整體上看，實(shí)際上增加了全社會(huì )的污染治理成本。

　　(2)中觀(guān)層面面臨經(jīng)驗不足的問(wèn)題

　　雖然寧波市在環(huán)境污染第三方治理方面積累了不少經(jīng)驗，在單個(gè)企業(yè)工業(yè)廢水處理第三方治理中也有一些成熟的案例，但是開(kāi)展工業(yè)園區工業(yè)廢水集中收集第三方治理方面尚沒(méi)有進(jìn)行過(guò)嘗試，沒(méi)有成熟的案例可以借鑒。尤其是工業(yè)園區內企業(yè)廢水成份、濃度各異，不同企業(yè)在經(jīng)濟利益而前訴求也各不相同，需要采取“一企一策”的方式才能順利推動(dòng)項目落地，無(wú)形之中增加了“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的難度。

　　(3)微觀(guān)層面面臨空間不足的問(wèn)題

　　試點(diǎn)項目處于比較成熟的老舊工業(yè)區，土地已基本開(kāi)發(fā)殆盡，很難騰挪出足夠的空間進(jìn)行項目建設，而開(kāi)展第三方治理，要么依托現有污水處理設施進(jìn)行升級改造和擴建，要么新建污水處理設施，土地是較大的制約因素;另一方面，由于企業(yè)污水成份、濃度不同，為便于管理，必須采取“一企一管”的方式，要求有足夠的管線(xiàn)路由空間，對于已經(jīng)見(jiàn)縫插針開(kāi)發(fā)建設的老舊工業(yè)區來(lái)說(shuō)，也面臨不小的難度。

　　二、試點(diǎn)項目實(shí)施方案

　　1.試點(diǎn)項目總體思路

　　“環(huán)境污染第三方治理”的核心是進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化分工，污染治理從“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”轉變?yōu)椤罢l(shuí)污染、誰(shuí)付費、專(zhuān)業(yè)化(第三方)治理”，明確環(huán)境污染第三方治理各方責任，逐步建立起“排污者付費擔責、第三方依約治理、政府指導監管”的治污機制。按照第三方治理的基本理念，試點(diǎn)項目采用“整體設計、模塊運作、一體運營(yíng)”的總體思路進(jìn)行設計。首先，試點(diǎn)項目打破現有分散運營(yíng)模式，從開(kāi)發(fā)區全區域出發(fā)，根據開(kāi)發(fā)區內工業(yè)污水水質(zhì)特點(diǎn)、排放水量、企業(yè)預處理設施情況和排放標準，進(jìn)行整體規劃，提出工業(yè)污水第三方治理整體要求，引導開(kāi)發(fā)區內工業(yè)企業(yè)納入第三方治理模式，對第三方治理企業(yè)提出考核日標、準入條件、退出機制等，制定合理、有激勵的收付費體系和有效的保障措施及監管體系;其次，在整體式設計的前提下，第三方治理企業(yè)根據工業(yè)企業(yè)排放廢水的特點(diǎn)以及排放標準的要求，升級改造現有廢水處理設施，進(jìn)行模塊化集中，規�；�處理，解決單個(gè)工業(yè)企業(yè)廢水治理成本高、效果差的問(wèn)題;第三，在整體式設計和模塊化建設的前提下，利用第三方治理企業(yè)的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢，對工業(yè)企業(yè)廢水處理設施和污水集中處理設施進(jìn)行綜合管理，一體化運營(yíng)。

　　2.試點(diǎn)項目頂層設計

　　(1)政策保障

　　為解決我國日前開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理面臨的法律法規及政策不完善而導致的“落地難”問(wèn)題，寧波經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區充分發(fā)揮體制機制相對靈活、先行先試經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，委托專(zhuān)業(yè)機構編制了《寧波經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區工業(yè)污水集中收集處理環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)實(shí)施方案》，在此基礎上結合原國家環(huán)境保護部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》和開(kāi)發(fā)區實(shí)際情況，出臺《寧波經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區工業(yè)污水集中收集處理環(huán)境污染第三方治理實(shí)施細則(試行)》，對環(huán)境污染第三方治理面臨的“責任邊界難明晰、政府監管欠到位、資金制約成難題、定價(jià)機制未理順”等難題進(jìn)行了較為清晰的界定，為項目前期招投標、上程建設及后期運營(yíng)提供了很好的政策性支撐。具體聯(lián)系污水寶或參見(jiàn)http://www.sharpedgetext.com更多相關(guān)技術(shù)文檔。

　　(2)運作模式與投融資

　　由于試點(diǎn)項目具有準經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，對于準經(jīng)營(yíng)性項目可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式運行，建立投資、補貼與價(jià)格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng )造條件�？紤]到試點(diǎn)項目是首次開(kāi)展工業(yè)污水集中收集處理，項目收費具有不確定性，初期投資回收益不高，需要政府給予一定的激勵，同時(shí)，為真正實(shí)現“誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有、誰(shuí)受益”的第三方治理精神實(shí)質(zhì)，根據試點(diǎn)項目的特點(diǎn)，并參照同類(lèi)項目運營(yíng)模式，試點(diǎn)項目采用了BOO形式推進(jìn)。

　　投融資方面，按《國務(wù)院關(guān)于調整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》(國發(fā)[2009]27號)，市政設施項目資本金應達到總投資的20%�？紤]到銀行融資項目對資本金的要求，項目資本金設置總投資的30%具體投融資結構如圖1所示。

　　試點(diǎn)項目融資結構圖

　　同時(shí)，試點(diǎn)項目在投融資股本構成上進(jìn)行了創(chuàng )新:第三方治理企業(yè)是主要股東，負責項目運營(yíng)，同時(shí)吸引試點(diǎn)區域內的排污單位作為參股股東，不負責具體運營(yíng)。這種創(chuàng )新具有以下優(yōu)勢:可以有效降低第三治理企業(yè)進(jìn)入試點(diǎn)區域開(kāi)展第三方治理的風(fēng)險，提高與工業(yè)企業(yè)服務(wù)合同的簽約率，便于試點(diǎn)工作的開(kāi)展，同時(shí)，試點(diǎn)項目風(fēng)險的降低，還可以降低政府推廣試點(diǎn)工作的難度，有利于在更大區域進(jìn)行示范推廣;參股的工業(yè)企業(yè)可以參與到專(zhuān)業(yè)化環(huán)境治理公司，促進(jìn)自身環(huán)保處理上藝水平的提升，降低污染物的排放，增強企業(yè)環(huán)保意識;工業(yè)企業(yè)可以進(jìn)一步拓展自身的投資領(lǐng)域，提高工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟效益。

　　(3)付費機制

　　試點(diǎn)項目污水處理付費按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費”的原則，由工業(yè)企業(yè)直接向第三方治理企業(yè)支付處理費。在委托運營(yíng)過(guò)程中如因第三方治理企業(yè)失職產(chǎn)生問(wèn)題，由第三方治理企業(yè)承擔責任，工業(yè)企業(yè)按約定扣減付費額度。在污水處理過(guò)程中，如因工業(yè)企業(yè)違規產(chǎn)生問(wèn)題的，工業(yè)企業(yè)承擔相應責任，第三方治理企業(yè)可按約定增加一定的處理費。當污水處理量未達到特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的基本水量時(shí)，由政府向第三方治理企業(yè)按處理費的平均標準，支付缺口部分的污水處理費。

　　試點(diǎn)項目還構建了調價(jià)機制，項目公司基于動(dòng)力成本、藥劑成本、財務(wù)費用和CPI，稅費等因素的變化可申請對污水處理價(jià)格進(jìn)行常規調整。根據上述因素，項目將在第三方治理企業(yè)與工業(yè)企業(yè)的服務(wù)合同中寫(xiě)明價(jià)格調整公式，并以合同中確定的污水處理價(jià)格作為調價(jià)基數。

　　(4)試點(diǎn)項目工藝流程設計

　　試點(diǎn)項目通過(guò)公開(kāi)招投標，由青峙化工園區內現狀小港污水處理廠(chǎng)與社會(huì )資本共同出資成立的寧波經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區青峙工業(yè)污水處理有限公司中標，寧波經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區與中標公司簽訂了寧波經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區工業(yè)污水收集處理工程特許經(jīng)營(yíng)權項目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，該公司依托現有小港污水處理廠(chǎng)并將其改造成為以處理工業(yè)污水為主的污水處理廠(chǎng)，接納試點(diǎn)范圍內的印染企業(yè)、化工制藥企業(yè)、機械行業(yè)企業(yè)以及其他企業(yè)的經(jīng)初級處理后的直排廢水，并同步實(shí)施工業(yè)污水收集儲存及管網(wǎng)改造、新建3萬(wàn)t/d工業(yè)污水前段專(zhuān)業(yè)處理設施、生化處理工藝改造、新建5萬(wàn)t/d深度處理設施、新建1.5萬(wàn)t/d再生水利用設施和新建工業(yè)企業(yè)排放污水在線(xiàn)監測平臺等一系列子項目，全部設施建成后總投資近3億元。

　　化工、印染、機械三類(lèi)工業(yè)污水經(jīng)專(zhuān)業(yè)管網(wǎng)收集后進(jìn)入到污水處理廠(chǎng)分別進(jìn)行處理，處理后與生活污水統一匯集進(jìn)入到MBBR池進(jìn)行生化處理;經(jīng)二沉池沉淀后進(jìn)行深度處理達到《城鎮污水處理廠(chǎng)污染物排放標準》(GB18918-2002)一級A標準，再經(jīng)消毒處理及提升后排海;為了增加污水再生利用率，一部分處理出水經(jīng)再生水工程處理后達到工業(yè)再生回用水的水質(zhì)標準。經(jīng)改造后小港污水處理廠(chǎng)工藝流程如圖2所示。

　　改造后小港污水處理廠(chǎng)工藝流程框圖

　　三、問(wèn)題與建議

　　盡管試點(diǎn)項目在開(kāi)發(fā)區管委會(huì )及中標公司共同努力下已經(jīng)順利實(shí)施，項目投入運營(yíng)也指日可待，但在項目前期謀劃階段和實(shí)施階段還是遇到了很多困難，今后投入運營(yíng)后很可能還會(huì )出現一些新的問(wèn)題。結合試點(diǎn)項目情況，提出以下建議供類(lèi)似項目參考。

　　1.妥善處理園區現狀污水處理單位與第三方治理單位的關(guān)系

　　由于現狀工業(yè)園區經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已經(jīng)形成了比較成熟的污水處理模式，根據我國多年的開(kāi)發(fā)建設體制，現狀污水處理單位往往又是國企或國有資本控股，而開(kāi)展第三方治理，一方面政府希望通過(guò)公開(kāi)競爭的方式選擇民間資本參與環(huán)境污染治理，另一方面又不能摒棄現狀污水處理設施。試點(diǎn)項目采取“嫁接”的方式，由開(kāi)發(fā)區下屬巖東水務(wù)集團小港污水處理廠(chǎng)與社會(huì )資本合資成立項目公司的方式靈活處理了現狀污水處理單位與第三方治理單位的關(guān)系，對于現狀工業(yè)園區開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理提供了一個(gè)較好的思路，待項目公司逐步發(fā)展壯大后，也可進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)股改，轉變運營(yíng)模式的方式將國有資本推向市場(chǎng)。

　　2.城市新開(kāi)發(fā)建設的園區建議一步到位實(shí)施環(huán)境污染第三方治理

　　現狀工業(yè)園區實(shí)施環(huán)境污染第三方治理，面臨與現有污染處理單位關(guān)系協(xié)調、設施改造、土地空間制約等問(wèn)題，推行的難度比較大。在新開(kāi)發(fā)建設的園區，尤其是污染源類(lèi)型與成分比較相近的專(zhuān)業(yè)化園區，建議在園區規劃設計階段就采取環(huán)境污染集中收集第三方治理的模式，做好第三方治理的頂層設計并逐步實(shí)施，可以大大降低實(shí)施的難度。

　　3.國家層面應盡快完善配套法律規章

　　隨著(zhù)全國試點(diǎn)項目逐步實(shí)施，國家層面應盡快結合試點(diǎn)項目積累的經(jīng)驗和總結的問(wèn)題，盡快出臺法律法規，清晰界定法律責任、融資政策、政府監管等，為環(huán)境污染第三方治理掃清制度性障礙，切實(shí)保障環(huán)境服務(wù)公司的合法權益和合理收益，充分調動(dòng)民間資本的積極性，參與環(huán)境污染治理工作中來(lái)。(谷騰環(huán)保網(wǎng))